Stratégie territoriale : organiser la décision quand personne ne décide seul

Fos-sur-Mer, une stratégie suspendue à sa gouvernance

Le 16 octobre 2024, une centaine de chefs d'entreprise, parmi lesquels les dirigeants d'EDF, de Dassault Aviation et de CMA CGM, ont demandé à l'État de créer une gouvernance propre à la décarbonation de la zone de Fos-sur-Mer. L'enjeu chiffré était de 20 milliards d'euros d'investissements, sur l'un des sites industriels les plus émetteurs du pays, qui représente à lui seul 17 % des émissions industrielles de gaz à effet de serre de la France selon la dépêche de l'Agence France-Presse qui rendait compte de l'appel. Les signataires demandaient une structure unifiée associant industriels, collectivités et aménageurs, au-delà du commissaire délégué que l'État venait de nommer.

Deux ans plus tard, le constat n'a guère changé. Le 9 septembre 2026, l'Agence France-Presse relaie l'impatience des représentants économiques. Le président de la Chambre de commerce et d'industrie Aix-Marseille Provence, Jean-Luc Chauvin, demande « des décisions » et « des solutions ». Le président de l'Union pour les entreprises des Bouches-du-Rhône, Jean-Christophe Amarantinis, prévient que des investisseurs prêts à engager 15 milliards d'euros pourraient les placer ailleurs. Le maire de Fos, Philippe Maurizot, dit craindre « l'indécision et l'allongement permanent des délais ». Entre-temps, le projet d'usine photovoltaïque Carbon, annoncé pour 1,5 milliard d'euros et plus de 3 000 emplois directs, a été abandonné en mai 2026. La préfecture a lancé fin août une « concertation continue globale » sur les compensations environnementales, l'eau, la qualité de l'air et les mobilités, un an après la clôture du débat public conduit sous l'égide de la Commission nationale du débat public. La ligne électrique à très haute tension que doit construire le Réseau de transport d'électricité, contestée par des agriculteurs, des associations et des élus, reste hors de cette concertation et doit faire l'objet d'une enquête publique avant la fin de 2026.

Aucun de ces acteurs n'est défaillant. Le port, la préfecture, la région, la métropole, la commune, le gestionnaire du réseau électrique et les industriels exercent chacun une compétence réelle. L'addition de ces compétences ne produit pourtant pas de trajectoire, parce que la décision utile au territoire se situe à leur intersection et que cette intersection n'a pas de pilote.

Une compétence éclatée par construction

La dispersion des leviers n'a rien d'accidentel. Depuis les lois de décentralisation de 1982, le législateur a réparti les compétences entre l'État, les régions, les départements, les intercommunalités et les communes. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a confié aux régions le développement économique et l'aménagement durable du territoire ; les intercommunalités et les métropoles portent l'aménagement de l'espace et les mobilités ; l'État conserve la sécurité industrielle, les autorisations environnementales et la tutelle des grands ports maritimes. Les opérateurs de réseau, publics ou privés, détiennent quant à eux les infrastructures sans lesquelles aucun projet ne se raccorde.

L'entreprise entre dans ce paysage avec ses propres contraintes : un calendrier d'investissement arrêté par un conseil d'administration, des financeurs qui exigent de la visibilité, une concurrence internationale qui n'attend pas. Un groupe industriel peut déplacer un projet d'un continent à l'autre en un trimestre. Une collectivité ne déplace pas son territoire. Cette asymétrie de mobilité explique l'impatience des uns et la prudence des autres, et elle rend la question de la gouvernance plus pressante que celle du financement.

Ce que la coopération exige pour tenir

Une coopération entre acteurs publics et privés s'organise. Le droit en fournit les instruments : contrats de plan entre l'État et les régions depuis 1984, contrats de territoire, conventions de délégation, groupements, délégations de service public et marchés publics lorsque des opérateurs privés sont associés à une mission d'intérêt général. Ces instruments assignent des objectifs, répartissent les financements et fixent les règles de gouvernance.

L'expérience montre que l'instrument juridique ne suffit pas. Une coopération dure lorsqu'elle s'appuie sur des routines : des réunions régulières dont l'ordre du jour est connu, un tableau de bord commun, un secrétariat identifié, des clauses de révision et des conditions de sortie écrites dès le départ. Ces routines évitent aux partenaires de redécouvrir les mêmes désaccords à chaque étape. Elles imposent aussi de nommer les écarts de moyens : une commune de quinze mille habitants n'a pas l'ingénierie juridique, l'accès aux données ou la disponibilité d'un groupe industriel international. Une gouvernance qui ignore ces écarts produit des partenaires de façade.

Le plan de modernisation et d'équipement lancé en 1946 sous l'autorité de Jean Monnet reste l'exemple le plus abouti de cette méthode en France. Ses commissions de modernisation réunissaient des représentants de l'administration, des dirigeants d'entreprise, des syndicalistes et des experts autour d'objectifs de production chiffrés par secteur. Ceux qui auraient à exécuter le plan participaient ainsi à sa définition, ce qui en a fait un instrument d'alignement autant que de programmation.

Les entreprises, acteurs de la stratégie et pas seulement de l'investissement

Fos offre aussi l'exemple inverse de l'enlisement. Le programme Syrius, porté par l'association PIICTO qui réunit une quarantaine d'industriels de la zone, a été retenu, avec le projet de Dunkerque, parmi les deux premiers lauréats de l'appel à projets « Zones industrielles bas carbone » du plan France 2030. Des entreprises concurrentes sur leurs marchés ont accepté d'élaborer ensemble une feuille de route de décarbonation et d'économie circulaire pour la zone. Ce travail en commun n'a pas attendu la gouvernance réclamée à l'État ; il en a préparé le terrain en produisant une connaissance partagée de la zone.

La leçon dépasse l'industrie. Un territoire se dote d'une stratégie lorsque ses acteurs économiques, ses établissements publics et ses collectivités disposent d'un diagnostic commun, d'un lieu où arbitrer et d'un responsable chargé de tenir le calendrier. Les contrats locaux de santé, prévus à l'article L. 1434-10 du code de la santé publique, reposent sur la même architecture : l'agence régionale de santé et les collectivités y fixent des objectifs partagés, auxquels s'associent les établissements de santé, les professionnels libéraux et les associations. L'étape décisive précède la signature : sans accord sur les données qui serviront à mesurer le résultat, les objectifs restent déclaratifs.

Une méthode pour organiser la décision partagée

Une stratégie de territoire se construit d'abord en répondant, pour chaque projet, à une série de questions simples dont la réponse est rarement écrite. Qui décide en dernier ressort, et qui peut bloquer ? Quand chaque acteur doit-il se prononcer, compte tenu de ses propres calendriers budgétaires, électoraux ou d'investissement ? Quoi exactement : quel périmètre, quels résultats mesurables, quelles compensations ? Où se tiennent les arbitrages ? Comment les engagements sont-ils suivis, révisés et, le cas échéant, abandonnés ? Pourquoi, enfin, chaque partenaire a-t-il intérêt à rester autour de la table ?

Ces réponses forment la feuille de route. Elles permettent de désigner un pilote, même lorsque la décision juridique reste partagée, et de séparer ce qui relève de l'arbitrage politique de ce qui relève de l'exécution technique. Elles donnent aux entreprises la visibilité qu'elles demandent et aux collectivités la maîtrise qu'elles doivent à leurs habitants.

La zone de Fos rappelle qu'un territoire peut réunir des capitaux, des compétences et une volonté politique sans parvenir à décider. La différence entre un territoire qui attend et un territoire qui avance tient à l'organisation de la décision.